台灣徵地奇蹟之「空包蛋計畫」
王寶萱（台灣人權促進會執行秘書）
「一顆蛋，有沒有可能只有蛋白而沒有蛋黃？」全世界最有資格回答這問題的恐怕就是早餐店老闆。他們每天早晨打下千萬顆蛋，顆顆蛋黃、蛋白分明，蛋也許會臭掉，但從沒聽過空包蛋這種事。不過，我們偉大的中華民國政府一直是以寰宇搜奇見長，什麼不可能的事都可能在這裡發生，交通部與桃園縣政府2013年便聯手打造了這麼一個「桃園國際機場園區及附近地區特定區」之空包蛋計畫。[1]說它是空包蛋得憑良心，這可是會列入金氏世界紀錄的發明，絕不能空口說白話。
這個偉大的發明，是我們敬愛的馬宗桶愛台12項建設之旗鑑計畫。這顆蛋剛設計出來的時候，本來不是世界奇蹟啦，宗桶沒那麼有創意。說好的孵蛋計畫是，桃園機場園區擴建區是蛋黃，附近產業發展區是蛋白，號稱是「以蛋黃外溢效益帶動周邊產業發展」[2]，才有了讓吳志揚縣長流口水的蛋白區，挺符合學理上先有卵（即蛋黃）再經「膨大部」於卵周圍分泌而形成蛋白層的說明，於是一顆徵收規模4,771公頃的蛋就這樣給幻想出來了（如下圖）。這顆經濟奇蛋是如此偉大地肩負著台灣經濟發展的使命，於是整個「江母鴨毛」[3]內閣動了起來，全力生蛋，不斷刷新生產紀錄，以狂飆的速度跑流程，竟有15個工作天排入11場都市計畫委員會專案小組會議的創舉。[4]更寫下審議會議中只有官員、沒有任何專家委員出席仍持續審議的歷史紀錄。[5]整個內閣排除萬難，就是要趕在2013年底在大會通過。江母鴨毛先生們等不及要用蛋治國啦，底下團隊能不全力催生嗎？
空包蛋計畫之原始構想（圖片來源：交通部，2011年4月，臺灣桃園國際機場園區綱要計畫，第1-2頁。）
只是這顆蛋到底治不治得了國？咱們先來看看蛋黃夠不夠營養吧！蛋黃部分除了現有桃園機場用地之外，重點在於機場北側與東側的計畫擴建用地共615公頃，和自由貿易港區計畫擴建130公頃。先從比較次要的自由貿易港區開始。為何號稱「自由」？因為不用繳稅啊！這麼自由恐怕也不會太營養，即便設立成功了，能不能分泌出蛋白來實在是很難說。再說，醞釀這粒卵的竟然又是我們不食人間煙火的民航局，手上已經捧著一個就在附近、性質類似的桃園航空貨運園區暨客運園區（南港園區）特定區計畫，當初徵用了176公頃的民地，從1997年核定後捧到現在，人口發展率卻僅達當時計畫的19%，成為燙手山芋，至今仍是荒煙漫草一片，遭到審計部稽察調查評為「未盡職責及效能過低」。還好，當時政府沒有異想天開地也把它當成蛋黃，不然這麼多年不但蛋白沒長出來，可能蛋黃也都臭掉了！
沒關係，蛋黃只要有一部分長得好，整顆蛋還是可以生出來！我們來看看整個計畫最核心的第三跑道興建計畫。什麼，你說第三跑道預估要到2022年才開始規劃？那為什麼年底就要通過整個計畫？這麼急著開始區段徵收3,103公頃、拆遷7,849戶？[6]再認真翻閱一下交通部2011年擬定的「臺灣桃園國際機場園區綱要計畫」中，原來要投資興建第三跑道，還有個投資啟動門檻，這門檻離我們有多遙遠？即便我們樂觀一點，以台灣經濟仍穩定成長時期（即1995-2009年）的客運年均成長率3%來計算，假設我國尖峰小時飛機起降架次年均成長率為3%，門檻限定為尖峰時段實際起降架次達每小時54架次（54/hr）才能啟動投資，以我國當前尖峰時刻起架36/hr來推估，搭配上述樂觀的經濟奇蹟式運量成長率預估，最快也要15年之後才能達到投資第三跑道的門檻。也就是說，其實2029年運量需求到不到得了興建第三跑道的法定門檻，都還難說哩。
不但第三跑道如此，同屬於機場北側擴建區的衛星廊廳和新貨運站，亦皆設有類似的投資啟動門檻。民航局宣稱很快就會達到門檻，因為他們開開心心地引用毫無根據的樂觀數據推算，以客運量4.9%、貨運量5.9%、航機起降架次5.9%的年均成長率來預估，而生出2030年客運量會高達6478萬人之多。[7]然而，同一本計畫書也指出，我國1995至2009年之運量統計資料顯示，客運量之年平均成長率為3%、貨運量為4.3%而已。[8]也就是說，若面對現實，這顆肩負台灣未來經濟發展之重責大任的奇蛋，它的起源處、那個號稱最有營養的蛋黃菁華區（機場園區擴建區）， 15年之後運氣好還沒臭掉的話，也許會有個影兒。若維持當今低迷的經濟情勢，相信政府將保住寰宇搜奇的風格，寫下歷史的一頁，一顆絕無僅有、根本沒有蛋黃卻硬畫出蛋白區的經濟奇蛋就此現世！
這樣一顆空包蛋，也將於5年內擊碎2.67萬人硑手砥足打拼起來的家園[9]、摧毀1,938公頃的農地[10]、移除6所中小學[11]。原來，偉哉中華民國政府進行公共建設的公益性與必要性是這樣評估的！原來15年後都不知道能不能投資興建的計畫，可以作為5年內拆光人民家園、搶奪人民土地的理由。原來我們的都市計畫是這樣審議通過的。
等等，真的這麼誇張嗎？不是聽說現有的桃園機場已快要無法因應我國當前近2,500萬人次的客運需要，擴建機場的公益性與必要性明顯可證，不是嗎？蛋黃……還在吧？的確，現有的桃園機場設備已有點不敷使用，但諷刺的是，舉我們的鄰居為例，香港機場園區總面積跟桃園機場幾乎一樣大小（分別為1255公頃和1249公頃），也都一樣只擁有2條跑道，然而香港機場在2009年的總客運量卻已到達4,556萬人次，是桃園機場該年客運量2,162萬人次的兩倍有餘！這麼說來，江母鴨毛們如果真的那麼需要這顆經濟奇蛋，其實，可以在現有園區範圍裡面慢慢培養蛋黃，蓋第三航廈也好、棚場維修區也罷、WC滑行道也行，先努力活化園區吧！或者，要求民航局想想怎麼重新規劃避免松山機場與桃園機場航道在空中不斷打架的問題。否則建了第三航道，空中飛行路線規劃不佳，每小時所能承載的起降架次也不能有所提升，不是賠了夫人又折兵嗎？既有的機場園區要培養這顆蛋綽綽有餘，千萬別想不開，硬是要砸下五千億元，迫不及待地採行侵害人民權益最大的方案，去成就空包蛋奇蹟！
是的，順便提醒江母鴨毛，我國還有個行政程序法，第7條第2款明定行政開發行為若有多種方案時，「應選擇對人民權益損害最少者」。交通部在埋頭忙著恐嚇民眾興建第三跑道有多重要時，請別忘了回答當初第三跑道設計時評估過的A、B、C三種方案，為什麼可以在明知「無論方案A~C之跑道配置，整體跑道系統容量皆能因應本計畫設定之發展目標運量需求」的狀況下，選擇了現行計畫書中這個對民眾權益侵害最為嚴重的方案A，而不是對周邊環境衝擊只有一半的方案B？[12]民航局不食人間煙火，難道真以為計畫中的一句「保留計畫發展彈性」可以成為多搬遷9千人和多徵收114公頃的理由？民航局2013年12月在立法院備詢時，無法回應報告書中載明「所有方案皆能因應目標運量需求」的事實，僅試圖辯稱惟有A方案可享有「獨立起降」之三條跑道，故為「最佳方案」。然而仔細看看該方案的細部規劃，第三跑道與北跑道的間距僅1,295公尺，根本不符合國際民航組織ICAO的規定，即跑道間距需達1,525公尺才達獨立儀器起降之標準。再者，三條跑道完全平行而非採「錯位配置」[13]，無法享有到場的航機重飛軌跡與離場航機的軌跡避開的優點，將導致跑道效率互相干擾，而使機場效率無法有效提升。如此看來，此一跑道配置的「最佳方案」顯然徒具吹牛效果。
不只蛋黃區規劃失當、全憑吹牛，根本無法肩負分泌蛋白層的重責大任，連可以分泌出多大的蛋白層數據都引用錯誤而嚴重高估。蛋白區的面積推估，取決於「計畫人口推估」及「產業人口推估」而來，此兩者之發生，理論上皆源於蛋黃區的發展，計畫書上載明是根據機場擴建、客運量提升所創造的直接與間接的就業機會而來。[14]而計畫書中亦載明「因應機場客運量所間接創造的就業機會8.35萬人」之推估論據是以「綱要計畫」中預估2030年桃園國際機場客運量會高達6,478萬人作分析起點，並且依據Dr. Michel van Wijk於2007所作之研究報告結論：「以國際機場而言，平均每百萬客運量人次創造950個直接及業機會，以及2,000個間接及業機會，共計2,950 個及業機會」[15]來估計之後的結果。估且不論前面已論述的客運量6,478萬人嚴重高估的問題，我們的內政部崇洋媚外以為引外國的報告書就很厲害，卻忘了自己英文極爛，連Dr. Michel van Wijk的研究報告都看不懂。Dr. Michel van
Wijk文中並非認為平均每百萬客運量人次能夠創造2,000個間接就業機會，而是指出客運量所創出之「直接與間接就業機會總計約2,000個」。[16]也就是說，即便可以完全仰賴此一研究報告來進行機場客運量所創造的間接就業機會之推估[17]，最多也只能以每百萬人次創造1,050個（而非2,000個）作基準計算。因此，現在所預估之機場客運量上升所創造之8.35萬個間接就業機會是高估了一倍之後的數據，據此所推估出來的計畫人口和產業人口預估，也嚴重錯誤高估。整個蛋白區，在不久的將來一定會變成另一個空城。不止蛋黃不存在，連蛋白也是膨風出來的。
這樣一顆看不見公益性與必要性、光是嚴重低估[18]的區段徵收成本已達2,651億元的空包蛋計畫於焉現世，毫無緣由幻想出來的蛋白區土地地價已連續上翻5至10倍之多。有閒錢有閒地有空房可投資運作的爺們人造蛋白吃得津津有味，還對雙手緊抓著一方棲身之地的市井小民說：很抱歉，您之前工作太努力不符合佔不到總拆遷戶1.5%的「中低收入戶」之安置措施適用條件，但絕對可以保證您的權益會因拆遷受到嚴重損傷。江母鴨毛內閣表示：蛋白區太珍貴了，我們搶了你們3,000多公頃，可以勉強分出49.74公頃作為安置街廓配地給你們（你知道我們一開始只規劃43.46公頃，你們又抗議又喝農藥自殺，我們多有誠意又畫了7公頃出來，不要再鬧了）。我們夷平了近8,000戶，但住宅型蛋白都已經被建商訂走了，我們已經很努力幫大家爭取到25.7公頃的地來建安置和合宜住宅，一定會建得坪數又大、價錢又貴，最後諸迫遷戶買不起時我們也一定負責賣給別人。[19]我們當初是以興建第三跑道為由要求國防部釋出470公頃的海軍基地，那邊要現在規劃要建兩個捷運站耶，是最精華的地段，我們欺騙立法院，不把基地裡的軍用跑道拿來作第三跑道，不然就不能解除大園地區的禁限建了，所以當然也不能拿它來安置因機場擴建而被迫遷的居民。最精華的地段要是給了迫遷戶，拿什麼來炒地皮？政府財政真的很困難，就讓我搶你們的地、拆你們的房來支應吧。
呂文忠先生繪圖諷刺政府的桃園航空城開發案枉顧人命，應為他父親呂阿雲老先生喝農藥自殺一事負責。（繪圖：呂文忠先生）
真的都不用擔心？雖然根本只是空包蛋，規劃失當且有拖垮總體財政之虞[20]，但我們的政府已鐵了心，要在2013年底生出這顆經濟奇蛋。為了這個目標，在「新訂桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫申請書」中，城鄉分署涉嫌變造「桃園縣都市計畫地區發展概況表」，將南崁特定區實際人口從158,129人，竄改為243,291人；大園都市計畫則從10,979人，竄改為14,699人。透過人口灌水，寫下R桃園航空城周邊的「整體都市發展趨近於飽和」的謊言，造假以達到《非都市土地申請新訂或擴大市計畫作業要點》第5條中規定，申請新定都市計畫，其周遭都市計畫的人口發展率必須超過80%的要求，才在4月時通過區域計畫委員會之審查。[21] 也為了同樣的決心，2013年12月30日都委會審議大會，不惜透過剝奪反對被徵收之自救會居民入場旁聽審議的權利，關起門來違法審查：支持空包蛋的村長們得以坐在旁聽席全程與會，反對被徵收的居民卻需翻牆才能進入營建署，且只能入場發言五分鐘即被警察強制拖出會場。營建署關上耳朵閉上眼睛不聽不看，終於，趕在年底前「部分」生出這顆空包蛋。是的，只生出一部分而已，該計畫「部分通過」，最重要的用地需求之公益性與必要性還需要再評估，但已先通過總計畫面積4,771公頃。[22]為什麼用地需求、範圍劃定尚有爭議[23]卻還是可以先確定就是要4,771公頃這麼大的蛋呢？嗯……反正這顆蛋沒有蛋黃、蛋白又膨風，生一半卡住卻能預知蛋有多大可能也不太奇怪。
這是2013年江母鴨毛內閣聯手打造的空包蛋計畫，極盡違法侵權之能事，為人們上演了一齣如何在「公共利益」的包裝下，與財團私相授受，掠奪人民的財產與尊嚴的戲碼。這個空包蛋計畫，標示了台灣經濟發展的新局面，一個由政府與財團聯手打造的掠奪體系，將毫不手軟地打造台灣徵地奇蹟！
本文刊登於 2014台灣人權報告
[1]「桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫」宣稱是以Kasarda教授提出的Aerotropolis的概念作規劃，原理念指機場核心區和周邊產業相互連結而形成一個互動城鎮。我國政府推出了航空「城」的構想，擬定桃園航空城特定區計畫，由中央負責機場蛋黃區，地方負責蛋白城區。然而，此計畫規劃之草率失當多次被政商人士和社會大眾批評為「空包蛋計畫」。相關報導見：長榮董座張國煒批評航空城是空包彈; http://www.coolloud.org.tw/node/76342
[5] 2013年11月14日都委會專案小組審查，會議開始時在場僅兩位都市計畫委員，且皆為官員，沒有任何學者專家委員在場，會議由營建署長許文龍擔任主席，民間團體農陣、台權會等發言抗議這樣的安排有裁判兼球員的問題，應立即停止審議，但此程序問題未獲重視，因此民間團體與自救會代表集體退席抗議。相關報導請見：http://newtalk.tw/news/2013/11/14/41926.html
[16] Michel van Wijk, 2007, ‘Airports as Cityports in the City-region’, Netherlands Geographical Studies (Urban
and Regional Research centre Utrecht, Faculty of Geosciences, Utrecht
University), p.111. 該引文之原文如下：“International airports create more direct jobs than national
airports: 950 jobs per one million passengers (mppa) for international
airports…. In addition, every on-site job generates roughly one additional job
in the airport region, leading to the rule-of-thumb of 2000 jobs per million
passengers for international airports.” 城鄉分署引用的這篇研究報告其實是Dr.
van Wijk當年的博士論文。
[17] 能不能完全仰賴此報告進行推估是有爭議的。Michel van Wijk之研究是來自於對11個機場（包括東京、溫哥華、法蘭克福、米蘭、巴賽隆納等）數據的比較分析所取的約略值，但各機場間實際發展其實差異甚大。以巴賽隆納為例，每百萬人次的客運量，只創造了921個就業機會（包括直接和間接的）。航空城計畫直接引用11個機場的平均值作計算，卻完全沒有說明為什麼桃園機場擴建後所帶來的客運量，不會如巴賽隆納一樣，每百萬客運人次只帶來不到一千個就業機會。資料同上。
[21] 若根據2011年的營建統計年報，可知桃園航空城特定區範圍所在之大園鄉及蘆竹鄉既有的六個都市計畫（南崁新市鎮、大園、蘆竹、大園菓林地區、大園南港地區、高鐵特定區）之人口發展率僅達計畫人口的67%，根本不該通過新訂都市計畫。
[23] 根據2013年12月30日都市計畫委員會818次大會之會議紀錄，開發單位交通部和桃園縣政府，「需分別提出用地需求評估及區段徵收財務評估之詳細說明」，交由專案小組再加開會議討論，亦建請開發單位「補充計畫範圍劃設之相關推估數據資料」。就計畫人口推估上，開發單位亦被要求「詳予補充人口推估過程，或以供給面引進人口之論述等相關資料」等等。也就是說，本計畫範圍之劃定、各用地需求評估（包括產專用地、機場擴建用地、及依人口推估而規劃之住商、公共設施等用地）都被要求補件在審，到底此一開發用的各項用地需求都還有爭議需補件再審，各種用地的用地需求都還不確定，但卻已先包裹通過整體開發面積需4771公頃。818次都委會會議紀錄，第7、47、48頁，下載網址：http://www.cpami.gov.tw/chinese//filesys/file/chinese/committee/cpc/record/record818.pdf
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