【白米不是炸彈】廖本全談國土開發：「野蠻遊戲」與「一路玩到掛」

【白米不是炸彈】廖本全談國土開發(上)：「野蠻遊戲」與「一路玩到掛」

廖本全老師於苗栗灣寶。圖片來源：flickr Creative Commons 作者：coolloud

在環境、土地徵收相關的社會運動場合裡，帶著灰白髮色，謙和有禮的廖本全老師很少缺席，不論是公聽會、說明會或者抗議現場，常常可看見他的身影穿梭其間。平時說話十分溫和的他，學生緣極佳，走到哪兒都有人熱情招呼攀談，可在演說時一拿起麥克風，廖本全老師卻完全變了模樣，成了最熱血激昂的精神領袖！

任教不動產與城鄉環境學系的廖本全，年紀輕輕因為環境議題奔走而斑白了頭髮，足見其勞心勞力的程度。他常打趣地說，自己教授的科系明明是用土地賺錢的科目，學生也往往因此而進來就讀，沒想到老師卻是個強調土地重要性、維護環境平衡的社運人士，一定相當錯愕。也由於廖本全的學術專業，談起台灣的開發與徵收案，更加脈絡清晰、條條有理。

土地開發如何行？ 先過問國土計畫如何管

談到土地使用，得先從「國土計畫」開始說起，國土分成三類：「國家公園用地」、「都市用地」與「非都市土地」三類，各有各的管制方法與審查委員會。然而，我們有國土計畫體制，卻遲遲沒有最高層的「國土計畫法」，因此無法以最有力的方式管制開發。

目前全台四百多個都市計畫能容納多少人口？答案是2,500萬人，這個荒謬的數字令人啼笑皆非。即使規劃了顯然供過於求的建物，無家可歸者未曾減少，年輕一代甚至不敢妄想能在台北買一間屬於自己的家，只能自嘲：「賺一輩子也只能買間廁所。」

然而，土地開發、都市計畫案仍是樂此不疲地推陳出新。例如正在上演的「桃園航空城」計畫，總面積超過6,000公頃，區段徵收3,130公頃，為有史以來最大的土地徵收開發案，將迫遷8,000居民，影響相當廣泛。此案件的起因於民航局欲建設第三跑道，在桃園縣政府的規劃下，遂成了龐大的桃園航空城計畫，且由行政院下令為國家重大建設，可說無任何機關可加以置喙。

圖片來源：flickr Creative Commons 作者：準建築人手札網站 Forgemind ArchiMedia

回到國土計劃來看，航空城中有許多原為非都市用地的土地，須送至區域計畫委員會通過變更為都市用地，再送到都市計劃委員會審查，過程繁複。為了快速審查並通過整個計畫，營建署成立了專案小組密集開會，一個星期甚至可以開三場，完全不符合一般程序，不僅民眾被排除旁聽，專家學者也無暇參與，人數寥寥無幾，只有官員說的算數。

廖本全痛批，這種變形扭曲的作法完全不符規定，他有一次參與開會時當場請營建署副署長清點與會人數，卻被回應：「專案小組是為了給大會建議，而不是要決議事情，人數不是問題。」由於開會太過密集，會議記錄根本來不及做，開了幾十次會只有五次的紀錄。

他不禁問道：「這樣到底在審查什麼？只是為了讓案子通過罷了，很多專家委員建議至少要分區分期，但我認為這還是沒有追究到源頭：這個開發案一開始就只是要蓋第三跑道，且需求與區位還尚有爭議，後來為了航空城炒作土地甚至北移，讓南區可以毫無限制地大興土木。」

即使國家有著看似合理的計劃法規，當官員從上至下連成一氣，仍是暢行無阻，唯有當人民高度關注並站出表達意見時，才可能有改變空間。

「野蠻遊戲」  無止盡鯨吞蠶食

國土面臨的挑戰有三類：一是非都市土地開發被許可，二是非都市土地變更為都市用地，三則是都市用地中的地目被變更。

如中部科學工業園區、後龍科技園區是第一類，將非都市土地變更，農地用地成為工業用地得以開發；最近的慈濟內湖園區案與薇閣小學擴校案則是第三類，將保護區變更為其他用途。農業區與保護區設立的用意，除了維持環境生態，更是抑制都市蔓延的重要方式，這些強渡關山的開發案都是有錢有權的人才玩得起，一般的人或組織是不可能要求買保護區的土地。

廖本全形容，大舉變更非都市用地如農地轉為工業用，有如鯨吞；而清淨農場與北投行義路長期違建的案例，即是蠶食，久了也對土地造成極大傷害。他將這些方式稱為「野蠻遊戲三部曲」：第一步先違法，第二步找政治人物疏通行政管制，第三步則就地合法，以此模式屢試不爽。

清境農場的山頭上蓋滿民宿、旅館。
圖片來源：flickr Creative Commons 作者：taylorshieh

由於地方政府長期消極無作為，違建叢生的狀況變成他們的行政責任，未免麻煩乾脆順勢就地合法，造成許多非都市土地呈現浮濫開發的景象。這樣的遊戲卻未曾停歇，幸得許多環境保護人士與學者四處奔走，喚醒人們對環土地生態的重視，漸漸讓這些開發案更曝露在陽光底下受檢視。

民宿蓋到山崩地裂  「一路玩到掛」

每年風災造成水土嚴重破壞時，政府常常以未有國土計畫法為藉口，無法有效限制開發。廖本全駁斥道，專家學者們已送進立法院六次民間版本，屢次遭退。2009年莫拉克風災造成巨大災害，政府宣稱隔年為「國土計畫元年」，至今連國土計畫法也沒有動靜。

台灣地狹人稠，地質脆弱且破碎，如此的土地利用方式還禁得起多久？廖本全談起了他第一份在內政部營建署的工作，正好是都市計畫的承辦人員，曾辦理廬山風景區的通盤檢討。當時的廬山風景區早己蓋滿民宿、旅館，送審只是為了讓這些建物就地合法。

風災過後滿目瘡痍的廬山風景區。
圖片來源：flickr Creative Commons 作者：棟樑‧Harry‧黃基峰‧Taiwan

廖本全帶著審議委員到現場探勘，委員搖頭嘆氣：「只有颱風可以解決這些事。」果不其然，2008年的颱風癱瘓了整個廬山風景區，後來一度重建又遭風災，最後溫泉區也都廢棄掉了，如今只能考慮遷村，廖本全直稱：「這就是『一路玩到掛』！」

如今清淨農場的違建民宿一樣步上後塵，已有六成土地被檢測為脆弱敏感、容易崩塌的地質，現在仍送案要變更為風景區，能夠有更多合法建設容積。廖本全於《下一個廬山在哪裡？》清楚闡述了清境農場現狀與未來，官員嘴上說說，卻未曾真正想解決土地的問題，保護台灣已經不堪濫墾濫伐的地貌。

自然環境不斷惡化，這些畫面我們並不是沒有看見，只是視而不見。二十年後，我們將「看見台灣」什麼樣的景象？

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