2014年7月22日 星期二

【白米不是炸彈】廖本全談國土開發:「野蠻遊戲」與「一路玩到掛」


【白米不是炸彈】廖本全談國土開發(上):「野蠻遊戲」與「一路玩到掛」


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廖本全老師於苗栗灣寶。圖片來源:flickr Creative Commons 作者:coolloud


在環境、土地徵收相關的社會運動場合裡,帶著灰白髮色,謙和有禮的廖本全老師很少缺席,不論是公聽會、說明會或者抗議現場,常常可看見他的身影穿梭其間。平時說話十分溫和的他,學生緣極佳,走到哪兒都有人熱情招呼攀談,可在演說時一拿起麥克風,廖本全老師卻完全變了模樣,成了最熱血激昂的精神領袖!
任教不動產與城鄉環境學系的廖本全,年紀輕輕因為環境議題奔走而斑白了頭髮,足見其勞心勞力的程度。他常打趣地說,自己教授的科系明明是用土地賺錢的科目,學生也往往因此而進來就讀,沒想到老師卻是個強調土地重要性、維護環境平衡的社運人士,一定相當錯愕。也由於廖本全的學術專業,談起台灣的開發與徵收案,更加脈絡清晰、條條有理。

土地開發如何行? 先過問國土計畫如何管

談到土地使用,得先從「國土計畫」開始說起,國土分成三類:「國家公園用地」「都市用地」「非都市土地」三類,各有各的管制方法與審查委員會。然而,我們有國土計畫體制,卻遲遲沒有最高層的「國土計畫法」,因此無法以最有力的方式管制開發。
目前全台四百多個都市計畫能容納多少人口?答案是2,500萬人,這個荒謬的數字令人啼笑皆非。即使規劃了顯然供過於求的建物,無家可歸者未曾減少,年輕一代甚至不敢妄想能在台北買一間屬於自己的家,只能自嘲:「賺一輩子也只能買間廁所。」
然而,土地開發、都市計畫案仍是樂此不疲地推陳出新。例如正在上演的「桃園航空城」計畫,總面積超過6,000公頃,區段徵收3,130公頃,為有史以來最大的土地徵收開發案,將迫遷8,000居民,影響相當廣泛。此案件的起因於民航局欲建設第三跑道,在桃園縣政府的規劃下,遂成了龐大的桃園航空城計畫,且由行政院下令為國家重大建設,可說無任何機關可加以置喙。
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圖片來源:flickr Creative Commons 作者:準建築人手札網站 Forgemind ArchiMedia

回到國土計劃來看,航空城中有許多原為非都市用地的土地,須送至區域計畫委員會通過變更為都市用地,再送到都市計劃委員會審查,過程繁複。為了快速審查並通過整個計畫,營建署成立了專案小組密集開會,一個星期甚至可以開三場,完全不符合一般程序,不僅民眾被排除旁聽,專家學者也無暇參與,人數寥寥無幾,只有官員說的算數。
廖本全痛批,這種變形扭曲的作法完全不符規定,他有一次參與開會時當場請營建署副署長清點與會人數,卻被回應:「專案小組是為了給大會建議,而不是要決議事情,人數不是問題。」由於開會太過密集,會議記錄根本來不及做,開了幾十次會只有五次的紀錄。
他不禁問道:「這樣到底在審查什麼?只是為了讓案子通過罷了,很多專家委員建議至少要分區分期,但我認為這還是沒有追究到源頭:這個開發案一開始就只是要蓋第三跑道,且需求與區位還尚有爭議,後來為了航空城炒作土地甚至北移,讓南區可以毫無限制地大興土木。」
即使國家有著看似合理的計劃法規,當官員從上至下連成一氣,仍是暢行無阻,唯有當人民高度關注並站出表達意見時,才可能有改變空間。

「野蠻遊戲」  無止盡鯨吞蠶食

國土面臨的挑戰有三類:一是非都市土地開發被許可,二是非都市土地變更為都市用地,三則是都市用地中的地目被變更。
如中部科學工業園區、後龍科技園區是第一類,將非都市土地變更,農地用地成為工業用地得以開發;最近的慈濟內湖園區案與薇閣小學擴校案則是第三類,將保護區變更為其他用途。農業區與保護區設立的用意,除了維持環境生態,更是抑制都市蔓延的重要方式,這些強渡關山的開發案都是有錢有權的人才玩得起,一般的人或組織是不可能要求買保護區的土地。
廖本全形容,大舉變更非都市用地如農地轉為工業用,有如鯨吞;而清淨農場與北投行義路長期違建的案例,即是蠶食,久了也對土地造成極大傷害。他將這些方式稱為「野蠻遊戲三部曲」:第一步先違法,第二步找政治人物疏通行政管制,第三步則就地合法,以此模式屢試不爽。
清境農場的山頭上蓋滿民宿、旅館。 圖片來源:flickr Creative Commons 作者:taylorshieh
清境農場的山頭上蓋滿民宿、旅館。
圖片來源:flickr Creative Commons 作者:taylorshieh

由於地方政府長期消極無作為,違建叢生的狀況變成他們的行政責任,未免麻煩乾脆順勢就地合法,造成許多非都市土地呈現浮濫開發的景象。這樣的遊戲卻未曾停歇,幸得許多環境保護人士與學者四處奔走,喚醒人們對環土地生態的重視,漸漸讓這些開發案更曝露在陽光底下受檢視。

民宿蓋到山崩地裂  「一路玩到掛」

每年風災造成水土嚴重破壞時,政府常常以未有國土計畫法為藉口,無法有效限制開發。廖本全駁斥道,專家學者們已送進立法院六次民間版本,屢次遭退。2009年莫拉克風災造成巨大災害,政府宣稱隔年為「國土計畫元年」,至今連國土計畫法也沒有動靜。
台灣地狹人稠,地質脆弱且破碎,如此的土地利用方式還禁得起多久?廖本全談起了他第一份在內政部營建署的工作,正好是都市計畫的承辦人員,曾辦理廬山風景區的通盤檢討。當時的廬山風景區早己蓋滿民宿、旅館,送審只是為了讓這些建物就地合法。
風災過後滿目瘡痍的廬山溫泉區。 圖片來源:flickr Creative Commons 作者:棟樑‧Harry‧黃基峰‧Taiwan
風災過後滿目瘡痍的廬山風景區。
圖片來源:flickr Creative Commons 作者:棟樑‧Harry‧黃基峰‧Taiwan

廖本全帶著審議委員到現場探勘,委員搖頭嘆氣:「只有颱風可以解決這些事。」果不其然,2008年的颱風癱瘓了整個廬山風景區,後來一度重建又遭風災,最後溫泉區也都廢棄掉了,如今只能考慮遷村,廖本全直稱:「這就是『一路玩到掛』!」
如今清淨農場的違建民宿一樣步上後塵,已有六成土地被檢測為脆弱敏感、容易崩塌的地質,現在仍送案要變更為風景區,能夠有更多合法建設容積。廖本全於《下一個廬山在哪裡?》清楚闡述了清境農場現狀與未來,官員嘴上說說,卻未曾真正想解決土地的問題,保護台灣已經不堪濫墾濫伐的地貌。
自然環境不斷惡化,這些畫面我們並不是沒有看見,只是視而不見。二十年後,我們將「看見台灣」什麼樣的景象?

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