徐世榮：桃園航空城，都市計畫大危機！

在行政院毛治國副院長的要求下，桃園航空城都市計畫案的審議正如火如荼的展開，行政院指示這個月必須通過。因此，縱使交通部及桃園縣政府所提計畫書內容都仍然非常空洞，地方民眾也強烈反彈，內政部都委會專案小組卻依舊像飆車一般，以異於尋常的速度，緊密的舉行會議，其目的就是要配合行政院的指示，趕緊通過本案。至此，我們清楚可見臺灣的都市計畫完全缺乏自主性，它純然是個附庸，在各目的事業主管機關（如交通部）所提的興辦事業計畫下，它是完全臣服，只能配合。其實，桃園航空城並非是特例，其他許多新訂或通盤檢討案大抵也都是如此，這顯示臺灣的都市計畫充滿了極大的危機，因為它無法藉由合理的土地使用規劃與管制來體現公共利益。為何會如此？這必須由歷史發展來予以詮釋。

臺灣都市計畫的歷史源遠流長，與美國都市計畫的啟始時間相差不遠。美國芝加哥市在1893年成功舉辦世界博覽會之後，美化城市理念大受歡迎，形成一股運動風潮，現代化的都市計畫也大抵由此時開始，但是，在美國憲法第五、第十四修正案對財產權的嚴格保障下，為了避免造成違憲的土地徵收情事，都市計畫基本上是不敢去碰觸私有土地的，而只是在公有土地及政府建築物上做規劃使用。一直要等到1916年紐約市正式制訂「土地使用分區管制規則（Zoning Ordinance）」，才比較敢對私有土地做土地使用類別及強度的相關規範，惟這依舊不是土地徵收。但是，臺灣卻並非是如此，在日本殖民統治之下，臺灣於1899-1911年建立了市區改正計畫體制，並於1936年開始，以敕令方式頒佈「台灣都市計畫令」，開啟了現代城市規劃理念，但是，它與美國非常大的不同之處，乃是在殖民體制之下，一切都是中央集權，總督府擁有都市計畫的決定權，都市計畫也具有限制私權及徵收私有土地的絕對權力，私人財產權並不如美國一樣受到尊重，總督府可隨時予以剝奪。

二次大戰之後，國民政府雖然帶著1937年在中國制定的「都市計畫法」來到臺灣，但由於戰亂及它僅是抽象性的文字宣示，未能實際執行，因此，臺灣仍是繼續沿用日治時期的「臺灣都市計畫令」，並未因殖民者離去而有所改變。一直要等到1960年代，臺灣開啟了外銷導向的經濟及工業政策，在工業化伴隨著都市化的情況下，人口大量集中，都市問題越來越為嚴重，「都市計畫法」必須翻修。它於1964年作了大幅度修正，更於1973年作了根本的變革，從此也大抵確定了我國「都市計畫法」的結構。會做這樣的大改變乃是因為聯合國專家孟森博士及其規劃團隊所做的建議，他們從1966-1971年之間，提出了許多報告及備忘錄，這些建議成為了台灣都市計畫的基本範型（paradigm），影響至今，一直都沒有根本的改變。

孟森博士所處的1960年代剛好是以經濟成長為發展主軸的年代，一切都是以此為目標，土地被視為是經濟生產要素，政策分析工具主要是成本效益分析，只要是「本益比」為最高，就是最有效率，也就是政府所應選取的政策，效率宛然已成為最重要、最好、且是唯一的價值判準，其他價值（如公平、正義、人權等）皆必須服膺於它。由於效率分析涉及數量化的科技專業知識，一般民眾恐不具備，因此就必須委由專家及官員來幫我們作決定，所以，政府就在內部成立了由少數人組成的「都市計畫委員會」，由極少數的專家及官員來決定什麼是公共利益。在規劃學界，這套思維被稱之為「系統論」規劃範型，它的本質是反民主、反價值多元、及反人權的。很不幸的，當西方民主社會的都市規劃範型皆已改變或更為多元時，在台灣，一直至今日的21世紀，「系統論」卻依舊是規劃的主流。原因無他，這是因為它最能服從於過往歷史所遺留下來的殖民及威權統治體制，而這也註定了它的邊陲性及缺乏自主性。

桃園航空城的都委會審議引發龐大爭議，專案小組主席一方面傲稱「他本人有40年審查資歷」，但另一方面卻召喚守衛人員，意圖將記者及陳情人員逐出會場，其激烈衝突所顯現的是「系統論」規劃範型已經非常不合時宜，必須有所變革。臺灣畢竟民智已開，公共利益的詮釋權及其場域絕對都不應該再由極少數人所獨佔，而是要透過正當法律程序，經由公平公正公開的民主審議方式來凝聚共識。內政部都委會針對桃園航空城的審查爭議，呈現的正是臺灣都市計畫的大危機！坦白而言，現行都市計畫其實是由威權政治體制來予以支撐，相當欠缺正當合理性。倘若臺灣繼續遂行這種規劃範型，請問，未來還有誰會相信都市計畫呢？都市計畫學界能不深刻省思嗎？現行偏頗的都市計畫體制能不改變嗎？