誤入歧途的區段徵收 （徐世榮）

A7合宜住宅正式開賣，大批民眾前往登記，惟同一時段，自救會會長卻在立法委員陪同下召開記者會，控訴政府剝奪家園。A7開發案兼採區段徵收及罕見的預標售，引發社會龐大爭議，針對後者，內政部在監察院提案糾正後，終於承認依法無據，表示「未完成修法前，本部將另案函請各縣市政府暫緩實施，避免引發爭議。」至於區段徵收則是堅持採用，這是因為政府財政窘困，企圖以被徵收戶之土地開發利益來挹注建設所需之經費。

區段徵收其實是個老舊制度，它於19世紀後半頁施行於歐洲，至20世紀已被拋棄，但諷刺的是，21世紀的台灣卻大為盛行。習自歐洲，國民政府於民國19年制定《土地法》時將其納入，惟在中國統治時期皆未採用。
何謂區段徵收？翻遍土地法規，僅於《土地法》第212條第2項有如下定義，「謂於一定區域內之土地，應重新分宗整理，而為全區土地之徵收。」然這個定義相當粗糙，民國75年《平均地權條例》修訂時，另將其詮釋為「本質雖仍為政府以公權力強制取得土地之徵收性質，但事實上，已演變為另一種形式之『強制性合作開發事業』。」政府從此將區段徵收定位為「合作開發」，但事實上，土地所有權人是被迫參加，沒有拒絕的權利。
民國79年行政院欲擴大實施區段徵收，訂頒「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發。」在這之後並制訂或修正許多法規，相繼納入區段徵收，這使它大肆被採用。
政府認為土地開發之後，原本低地價農地變更為高地價建地，原土地所有權人是得利者，基於「土地使用變更回饋」原則，原土地所有權人必須有所回饋，其主要的做法就是「捐地」。這使原土地所有權人只能領回一部分抵價地，其餘大部分土地全歸政府所有。這套制度看似合理，其實隱藏許多嚴重問題。 

土地情感豈能論價

第一、區段徵收雖與一般徵收有異，但它本質上仍屬於土地徵收之一種，是對人民財產權及生存權的剝奪，將其解釋為「合作開發」，以此規避徵收必備要件，明顯與《憲法》第15條、司法院大法官會議解釋及最高行政法院判決不符。
區段徵收仍應嚴格遵守土地徵收必備要件，如公益性、必要性、比例性、最後手段及完全補償等。以A7案為例，當合宜住宅僅需10公頃，為何徵收236公頃？必要性何在呢？
第二、倘將區段徵收定位為「合作開發」，那麼雙方應是公平的，政府在開發前須獲原土地所有權人同意，而非強迫他們一定要參加；或者，這樣的「合作開發」須由原土地所有權人發動，由他們提出開發及回饋計劃，政府僅擁有審核權，而絕不是越俎代庖。
例如，目前針對老舊工業區的變更使用，政府特別訂定了《都市計畫工業區檢討變更審議規範》，是由民間主動提出，雙方由此簽訂協議，並非政府強迫變更。那為何在農業區就會有如此大的差異？這明顯是歧視農民及欺負社會弱勢。
人們對於土地有濃厚的依戀，土地價值絕非用地價的提高就可取代。政府為了籌措財源，強迫被徵收戶加入區段徵收「合作開發」事業，是極為偏頗的做法，這嚴重侵害了他們的人權及財產權，此舉也是劫貧濟富，違背社會公義。 

2013年04月27日

作者為政治大學地政學系教授